义务教育从基本均衡转向优质均衡的

价值基础、逻辑理路和实践路径

原创：陈殿兵，朱鑫灿    《现代教育科学》编辑部摘编

　　［摘　要］着力推进义务教育基本均衡向优质均衡转变，是新时代新征程办好人民满意教育的重要部署之一，需要从价值基础、逻辑理路和实践路径3方面厘清基本均衡和优质均衡，以更好地促进义务教育优质均衡发展。对历史走向的梳理和政策分析表明，义务教育均衡发展的价值起点在于坚持人民立场，要在过程中注重深化义务教育质量的改革，以办好人民满意的教育为落脚点。在基本均衡向优质均衡转变的过程中，以起点公平、过程公平和结果公平3个过程梳理其逻辑理路，首先是要深入贯彻以学生为本的思想，确保受教育权的平等；其次是在过程中要调和教育公平和效率之间错综复杂的关系，推动兼顾效率和公平的特色化发展；最后是关注教育结果公平，让每个孩子都有出彩的机会。在实践逻辑方面，从学校、社会和国家3个不同层面来推动优质均衡发展：简政放权以激发学校办学活力，构建正义的教育问责制以保障社会公平，借鉴国外经验、坚持本土特色以探寻中国式优质均衡的策略和方法。

　　［关键词］义务教育；基本均衡发展；优质均衡发展；人民立场；兼顾效率公平

　　［基金项目］２０２３年度浙江省人力资源和社会保障一般课题“共同富裕背景下赋能人力资本的政策及路径创新研究”；浙江师范大学研究生“服务省域战略助力共同富裕建设”专项课题“共同富裕背景下浙江省县域义务教育优质均衡发展的共性与特质研究”。

［作者简介］陈殿兵（1979－），男，山东烟台人，浙江师范大学教师教育学院副教授；主要研究方向：教育治理、教育政策。朱鑫灿（1999－），女，浙江金华人，浙江师范大学教师教育学院硕士生；主要研究方向：教育公平。

教育公平是社会公平与正义得以实现的根本。义务教育均衡问题是现阶段我国教育发展中的焦点问题，也是我国教育公平能否得以实现的关键所在。我国为促进义务教育均衡所采取的措施大致可划分为两个时期，一是实现办学条件的基本均衡；二是巩固成绩，把基本均衡上升到优质均衡水平，提高义务教育整体质量。随着“有学上”的普及，群众“上好学”的愿望日益强烈。教育领域中的主要矛盾已经转化为人民群众对于更加公平、更加优质教育的要求与教育发展不均衡发展实际之间的矛盾。故此，从教育基本均衡到优质均衡，不断推进义务教育优质均衡，将成为党和国家教育工作的重点。从义务教育基本均衡到义务教育优质均衡的转向过程中，关注共同的价值基础、分析从基本均衡到优质均衡的理路以及探究跨越的实践路径，有利于更好地把握教育均衡发展，有利于推动我国义务教育实现高质量发展。

　　一、义务教育均衡的价值基础

（一）价值起点：坚持人民立场

人民立场就是把人民放在心中最高的位置，站在人民大众的角度去看待、分析和解决复杂的社会矛盾与现实问题，全心全意为人民群众办实事、做好事、解难事。

人民立场随着对时代主题和主要矛盾的认知与发展而被注入新的内涵。新中国成立初期的教育秉承“教育为工农大众开门”的理念，继续贯彻革命意识和平民意识较强的解放区教育政策，强调通过各种教育方式使大多数工农群众都能受到教育。但是在20世纪五六十年代，重视家庭出身，重视政治标准，使工农子弟仍然是受教育的主体。党的十六届六中全会中提出，在经济发展的基础上要更加注重社会公平，坚持以人民为中心发展教育，办好人民满意的教育，坚持教育为社会主义和人民的事业的服务。党的十八大召开后，习近平总书记多次强调，要坚守人民立场，“要始终把人民立场作为根本立场”，把教育视为事关千万人生活幸福的头等大事和民生工程。由此可知，坚持人民立场，始终是我们党发展教育的根本宗旨和遵循。人民立场是中国共产党的根本政治立场，是区别于其他政党的显著标志。马克思主义是我国的指导思想，其出发点和宗旨是建立在广大劳动人民解放的立场之上的。党的教育政策和教育实践，能够获得人民群众支持和拥护的原因，在于它能永远代表中国广大人民的根本利益。除人民利益外，党本身并无特殊利益可言。

（二）价值过程：深化质量改革

改革是指把原来不合理的部分转化为能够与现存客观条件相适应的过程，而教育改革只有“进行时”。我国从1977年恢复高考制度以来，就用教育改革解决了教育发展过程中产生的许多问题。但是旧的问题解决之后，又会产生新的问题。教育改革是一场深刻的革命，改的是体制机制，破的是利益藩篱。

1981年召开的党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，我国社会主要矛盾是人们不断增长的物质和文化需要与落后社会生产的矛盾。党的十九大报告提出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”社会矛盾发生了重大转变，意味着经济发展方式将发生重大变革。“十四五”时期，经济社会建设从高速度转变为高质量发展，党的十九届五中全会也强调，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。“高质量发展不能只是一句口号，更不能局限于经济领域”，“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》指出，构建高质量教育体系新布局必须坚持教育的公益性原则，教育改革不断深入，推进教育公平，要根据完善国家基本公共服务制度体系“幼有所育，学有所教”的总体要求，形成新的基础教育格局。

中国正处于而且在相当长的一个时期内处在社会主义初级阶段，是全球最大发展中国家，发展不平衡不充分现象依然突出。高质量是发展过程中重中之重的坚持。构建优质教育体系，强调要完善学校和家庭社会的协同育人机制，坚持教育的公益性原则，推进教育公平、推进义务教育均衡发展，推进城乡一体化进程，提升高等教育质量、提升民族地区的教育质量与水平，完善终身学习制度。构建学习型社会是整个经济社会高质量发展的应有之义。

（三）价值旨归：办好人民满意的教育

办人民满意的教育，要以人民为中心，有效提升民生福祉。坚持以人民为中心，体现着中国共产党全心全意为人民服务这一根本宗旨，彰显了党百年奋斗的价值旨归。我国要成为教育强国，要办好人民满意的教育，那么必须有高质量的教育作为背后的支撑，高质量的教育是我国教育事业的“顶梁柱”。“上好学”就是在义务教育领域对高质量教育的最好诠释。

胡锦涛同志在全国优秀教师代表座谈会讲话中提出，要办人民满意的教育。党的十七大报告中明确提出，“要优先发展教育，建设人力资源强国，提高教育现代化水平，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育”，这标志着优先发展教育事业已经成为全党和全社会的共识。党的十八大报告将教育放在民生和社会建设之首，“要努力办好人民满意的教育”“坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务”。党的十九大报告进一步提出，“必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。党的二十大从“实施科教兴国战略，强化现代教育支撑”的高度，对“办好人民满意的教育”作出专门部署。

“办人民满意的教育”既是政府对人民的承诺，也是政府教育治理的宗旨，同时作为新时期我国教育发展和改革的基本方向和总体要求，体现了新时期中国特色社会主义教育建设的理论和思想框架，以及坚持教育科学发展的本质要求，具有重要的时代价值和意义。

　　二、从基本均衡到优质均衡的逻辑理路

（一）逻辑起点：以学生为本，关注起点公平

义务教育发展要实现从基本均衡向优质均衡的转变，必须以“学生为本”。以学生为本首要的是要让全体学生都能得到平等的受教育权，公平接受教育的机会、平等发展的机会。2001年颁布的《全国教育事业第十个五年计划》提出要让地区间的教育达到相对均衡的状态，我国义务教育均衡发展正式起步。在国家出台的一系列政策的推动下，截至2021年，我国已经实现了县域义务教育基本均衡。随着义务教育基本均衡的逐步达成，国家在巩固现有成果的基础上，分地区开始推进义务教育优质均衡，促进义务教育的高质量发展。在2017年教育部印发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中，对义务教育普及程度作出了更进一步的要求，“全县初中三年巩固率达到95％以上，全县残疾儿童入学率达到95％以上”。2020年全国教育事业统计结果显示， 小学学龄儿童净入学率99.96％，初中毛入学率102.5％，大大保障了学生获得教育的机会。

以学生为本要“量力而行”。普及义务教育，中国只用了短短的25年。虽然我国在70年内成就了世界史上规模最大的基础教育事业，但我国的基本国情还是处于并长期处于社会主义初级阶段，我国教育既有接近世界发达国家水平的地方，也有薄弱需要改进的地方：人民群众渴望优质教育，但是目前的综合国力和经济发展水平并不能完全满足所有人的需求；终身教育的理念和学习型社会的建构尚处于起步阶段；功利主义、唯分数论、唯升学论依然是学生全面发展的拦路虎、实现义务教育优质均衡的绊脚石。“量力而行”不代表不尽力而为，只是要在我国现有国情的基础上多加考量，循序渐进地推进教育事业的发展，在义务教育优质均衡上确保教育资源的均衡配置，解决教育发展不充分的问题，着力提高教育质量。

（二）逻辑过程：厘清教育公平和效率的关系，注重过程公平

在义务教育发展的过程中，最大的矛盾来源于对教育公平和教育效率的追求。在改革开放初期，由于重点学校制度的推行，义务教育一度呈现出效率优先、资源集中的现象；在基本均衡发展阶段，强调的是教育资源均衡配置，致力于教育机会的公平；优质均衡发展又在保障基本均衡的基础上，强调全体学生的全面发展，兼顾了公平与效率。可见，教育公平和效率的关系在一段时间内是不断变化的。处理好这两者之间的关系，对于推进义务教育均衡发展具有重要意义。

许多人在认识上将教育公平和效率视为不可调和的矛盾，认为提高教育效率不可避免地要付出降低教育公平的代价，谋求教育公平，则不能使教育效率达到最高；提高义务教育阶段的办学质量，关键在于教师队伍素质的提升。还有的学者提出，教育公平着眼于教育资源配置是否合理，教育效率注重教育资源配置是否科学，二者所属逻辑层次不同，教育效率和效率的关系是不可相提并论的。但是分析教育公平和教育效率的关系不能仅仅从经济领域进行借鉴分析，要将其放到真正意义上的教育语境中。教育公平的内涵众说不一，但最值得注意的却是如何合理地配置教育资源。效率是指资源的投入与产出以及投资的收益。在教育效益方面，可以通过直接的教育产出和直接的成本来衡量，即教育的直接成本——对教育的投入、人力、财力、物力的投入，而教育的直接产出则是知识能力和素养的提高。所以在个人层面而言，教育效率衡量的标准就是要关注学生的知识、能力、素养等的全面发展程度以及个性化发展程度。换言之，教育效率就是要促进全体学生的全面发展及个性化发展。从定义来讲，教育公平和教育效率并不矛盾和冲突，而且教育公平中体现着教育效率，教育效率中内含教育公平。改革开放以来经济的快速发展、教育自主权逐步下放的实践表明，效率和公平不仅是可以兼顾的，而且是可以通过办学特色来得以体现的。中国的特色化办学是可以兼顾教育公平和效率的。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，“鼓励学校办出特色、办出水平”，从实践层面推动中小学特色化办学。特色战略兼顾了均衡和重点化战略，不仅提供平等的教育机会给学生，而且赋予了学生多样差异化的选择。多省市据此专门出台政策，推动区域内特色学校的建设与评价，如重庆（2011）、浙江（2011）、江苏（2013）、上海（2014）等地，促成了一大批学校的特色办学模式。因为解决好公平和效率的问题，关键还是在提高质量，办好每一所学校，教好每一个学生。因材施教由来已久，早在一千多年前，就有了“圣人施教，各因其材，小以成大，大以成大，无弃人也”的教育主张。因材施教是从学生的能力、性格和志趣出发，使教学契合学生的知识水平和接受能力，让每个学生得到适合的发展。但是因材施教并不应该仅仅理解为一种教学方法，而是应该将它作为一种教育理念，从目标、内容、方式和评价等方面积极探索因材施教的有效途径。

（三）逻辑旨归：让每个孩子都有出彩的机会，保障结果公平

习近平总书记在十二届全国人大闭幕式上说，中国人民要共享人生出彩的机会。就是要让人们提高身体素质、文化素质、就业能力，为儿童提供通过学习改变命运、为青年提供通过多种途径就业改变命运的坚实通道，给他们提供展现自己的舞台。简而言之，就是要保障教育结果的公平。

教育结果的公平性并不意味着所有经过学习的儿童都慢慢地趋同，“并没有哪个国家可以做到所有人的学业成绩都是相同的”。在各国政策文件中都可以看出其对教育结果的重视。美国在2001年通过了《不让一个孩子掉队法案》，要求对学生的学习成绩进行问责（学习成绩是教育结果之一，但教育结果也包含学生经过学习获得的知识和技能等）；法国于1989年通过的《法国教育指导法》规定，必须确保每位年轻人都具备基本文化和基本技能。

在我国，人们对“上好学”的迫切渴望，就是在对教育公平更新迭代的基础上更加关注教育结果公平，《国家中长期改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“把提高质量作为教育改革和发展的核心任务”，《教育现代化 2035》提出“推动各级教育高水平高质量普及”的要求。在义务教育领域强调教育结果公平，让每个孩子都有出彩的机会，这不仅是检验教育起点公平和教育过程公平实施效果的标准，也是教育公平的逻辑旨归。让每个孩子都有出彩的机会，就要着力推进和实现优质资源共享。不可否认“两免一补”政策给贫困家庭的学生带来了希望，但是并没有根治教育资源匮乏的问题。对于如何突破资源的有限性和稀缺性的难 题，学校间的资源共享应成为创新策略。教育信息化不仅能够突破时空的阻碍，快速复制传播，还可以以多样化的呈现方式转换，通过教育信息化能够在不同地区内共享优质的教育资源，包括但不限于师资、教材、教育数据等；利用网络开展联校网教、数字学校建设与应用，能切实缩小区域、城乡、校际差距，破解教育数字鸿沟。

　　三、从基本均衡到优质均衡的实践逻辑

（一）简政放权，激发中小学办学活力

20世纪后半叶，中国各级政府对社会事务的管理常常事无巨细，呈现出全面干预的特点。1985颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，我国现行教育管理制度存在诸多问题，尤其是中央对地方行政干预过度，制约和削弱了地方行政主体的积极性，导致学校的办学活力严重不足。2020年教育部等8部门联合印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出，学校自主办学对于厘清学校与政府、社会之间的关系具有重要作用，学校的自主办学权能够优化学校内部治理模式，激发学校办学活力，也能减轻教师负担、促进教师创新能力发展。

虽然《中华人民共和国教育法》规定“学校享有按照章程进行自主管理的权利”，但这种办学权基本上偏向于形式化而非实质化。政府的单向管理、干预让学校丧失了自己的主体地位。有研究者统计发现，北京一个区教育行政机构全年发放给学校的通知高达1000余份，对学校的管理过细、过多，干扰了学校正常的办学秩序。

政府“简政”和“放权”的本质是要求政府进行专业科学的管理。首先，要加强政府对中小学发展现状、特点及其发展趋势的研究和认识，教育行政管理者也要具备专业素养和现代教育发展的专业认识。其次，对目前存在的很多教育行政部门干预过多的现象要严加控制，各级政府要充分意识到虽然学校和政府间存在着从属关系，政府授权学校进行治理，学校必须接受政府监管和指导，但是学校是办学的主体，政府应该充当的是掌舵者的角色，而不是大包大揽的管理者，所以必须整合不同政府部门对中小学的管理，不宜过度介入学校办学，要为学校创新发展留下足够的空间。《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出，要进一步强化事中、事后监管，根据不同学段、不同规模学校的具体情况，强化分级管理，实行精准定向赋权，建立差别化的监督模式。最后，政府要采取多项举措引导和鼓励学校成为教育决策的参与者，多倾听学校的意见和想法，破除“上有政策、下有对策”的不良倾向。

（二）教育问责，建构正义导向的问责机制

教育问责一直是各国关注的核心和关键议题之一。从20世纪70年代的监管问责到20世纪80年代的绩效问责，再到20世纪90年代基于标准的教育问责，教育问责一直在顺应时代变迁而不断转型。美国政府出台了一系列教育问责政策，2015年颁布的《每一个学生都成功法案》是美国教育问责上浓墨重彩的一笔，终结了《不让一个孩子掉队法案》的历史使命，标志着美国教育问责由基于考试的问责机制转向多元指标问责机制。《每一个学生都成功法案》将教育问责的主导权从联邦下移至各州，要求各州教育部自主建立基于多项测评指标的问责体系，降低标准化考试的影响力。英国则改变了科层问责和专业问责的传统教育问责基本模式，致力于发展教育的市场问责机制。这种问责机制不再由教育管理机构进行自上而下的问责，而是通过透明的教育办学质量信息将择校权交给家长，并且将教育经费和学校招生相关联，从而推进学校的进步。透明公正的学校办学排名表就是英国学校问责的核心部分，在学校排名时并不只关注学校学生的最终成绩，而是在6项核心指标“进步”中采取增值评价，保障了问责过程中的公平性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“要完善督导制度和监督问责制度”，但是我国问责机制无论在发展水平和问责技术上都处于较为薄弱的阶段，如在《教育督导条例》中缺乏具体的考核标准以及翔实的考核内容，问责主体不清，缺乏明确的针对性。

在罗尔斯的《正义论》中，社会正义涉及两个正义原则：一是平等原则，即权利与义务的公平分配；二是差别原则，即可以让弱势群体获得补偿性权益。义务教育作为促进社会正义的重要途径之一，就必须不断推进义务教育优质均衡，保障教育资源特别是优质资源的公平分配。教育问责是指按照教育法所确定的公共教育目标，依法追究教育监督实施主体和监督对象不能履行其法定义务或违反监督管理法律规定的行为，承担相应责任的法律活动。教育问责是教育实施活动中的最后一个保障环节，构建正义导向的问责机制不仅能够减少以权势压人、违规操作的教育事件，也能最大程度保障不利群体获得教育优质资源，推进义务教育优质均衡发展，从而推动教育公平。

要推动正义导向的教育问责，最先就是要厘清教育问责的内容和标准，在中国义务教育均衡的督导工作中，基本均衡阶段的工作评估重点在于硬件：学校的办学条件、资源配置等。而到了优质均衡阶段，不仅关注硬件，对于软件更加重视，如学生的学业质量、学校的内涵发展等。但是目前学生学业水平问责的指标是，“在国家义务教育质量监测中，相关科目学生学业水平达到Ⅲ级以上，且校际差异率低于0.15”。有学者指出，“教育质量是过程量”，那么就说明高质量的教育一定是学生质量的增值，而不是仅仅重视达到的标准程度，所以要借鉴国外的做法和理念，将增值评价纳入学生学业质量的评定之中，以学生的进步作为核心指标，体现教育的公平诉求。其次，教育问责要保障信息的公开透明，教育问责是教育活动中的最后防线，也是保障弱势群体的有利环节，因此政府需要向各个利益攸关方提供有效透明的信息，并且保持信息交流通道的制度化和常态化。

（三）和而不同，探求中国式优质均衡的策略与方法

从世界各国义务教育的发展历程来看，义务教育从基本均衡到优质均衡的转变是共同诉求。但是不同的历史发展、不同的文化传统和不同的时代境遇造就了各国多元义务教育优质均衡的发展格局。国外义务教育发展之路与国内义务教育均衡发展中有很多共性，如在解决了义务教育基本均衡之后迈向优质均衡中遇到的困境以及采取的对策，值得我们借鉴学习。但是国际借鉴不意味着盲从，要清楚认识我国的具体国情。在经过艰苦奋斗之后，我国解决了世界上人口最多国家的义务教育问题，但我国仍处在并将长期处于社会主义初级阶段，也是世界上的最大发展中国家，东西部教育发展差距大、城乡发展差距大、学校之间的发展差距大这些客观事实一直存在并将在之后很长的一段时间内存在。于是，和而不同成为我国义务教育优质均衡发展新时代最精准的定位，不仅在国际层面要贯彻和而不同的理念，在国内不同地域也要践行和而不同的做法。

“和”在于教育资源的均衡分配和优质资源的按需供给，各国都十分重视教育资源，并且都采取了一系列措施，“不同”源于各国基于本土的国情、文化和历史特色的差异化发展。虽然促进义务教育均衡和教育公平的政策与措施会受到各国政治、经济体制的制约，还会在地理位置、人口分布、社会文化等方面受到影响，但是各国都在为了同一个目标而努力，在推进过程中面临的许多问题可能都是共性问题，对于各国采取的举措和政策我们要站在本国的特殊国情和处境上进行思考，不可盲目搬用，从而来探求中国式义务教育优质均衡的策略与方法。例如，在教育经费保障上，各国基于自己不同的社会政治制度，再加上历史文化差异，义务教育管理体制和财政体制上就有所不同。美国最开始由各州政府负责全州的教育费用，后来转变为联邦、州、地方三级政府分担，主要由州和地方两级共同承担的义务教育财政体制。中国最开始采用的教育财政政策为中央统一财政、分级管理，在 2006年之后，确立了“省级政府负责统筹，以县为主，中央、省、县多级政府负担的义务教育财政体制。可以看出，中国和美国的教育财政主导重心都置于县与学区地方政府，世界范围内这样的国家不在少数。但是还有一些国家将教育财政的重点放置于中央政府。例如韩国的教育经费在很大程度上由中央政府承担，地方对教育的投入较少。两类不同的教育财政政策都各有利弊，在以地方政府为教育经费主要承担者的模式中，国内教育不均衡的现象比较突出，但以中央政府为主要教育经费的国家又会丧失掉一部分地方政府的积极性。

（本文载于《现代教育科学》2024年第2期。为方便线上阅读，摘编者做了删减处理）

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